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签证外交,不对称的较量

[来源:来自网络] [作者:admin] [日期:14-11-09] [热度:]    文字大小:  
核心提示: 某种程度上说,签证体系的进化史,也是其外交功能强化史。签证外交是不对称的较量,美欧为代表的西方国家占据着绝对优势。

某种程度上说,签证体系的进化史,也是其外交功能强化史。签证外交是不对称的较量,美欧为代表的西方国家占据着绝对优势。
  在赢得印度大选当天就得到美国承诺将给予其赴美签证的莫迪,9月26日开始首次美国之行,受到了官方高规格接待。但在2005年5月,时任古吉拉特邦首席部长的莫迪,却因该邦暴乱导致数百人死亡而被美国施以“签证制裁”。
  签证政策,不期然成为美国对印度政客态度冷热切换的风向标之一。事实上,美国签证体系的建立,就与排斥印度人有关。1907年9月,美国华盛顿州出现针对印度人的排外骚乱,导致400多名印度人逃离美国,前往当时同为大英帝国领地的加拿大“避难”。这起事件成为美国开始建立护照、签证体系的促发因素之一。
  某种程度上说,签证体系的进化史,也是其外交功能强化史。目前在美俄制裁大战中,就有“签证制裁”的身影;欧盟对俄制裁清单中,也有停止与俄洽谈互免签证一项。签证外交是不对称的较量,美欧为代表的西方国家占据着绝对优势。
  不容忽视的外交利器
  根据美国学者凯文·斯特林格的定义,签证外交是指在个人、团体或国家层面,通过发放和拒发签证来影响另一国的政策。这个定义“很美国”,事实上美国也最具备开展这类签证外交的条件。今年4月,伊朗任命哈米德·阿布塔利为新任伊朗驻联合国大使,美国以他与1979年伊朗人质事件有关而拒绝对其发放入境签证。除伊朗外,古巴、委内瑞拉等对美“不友好”国家的外交人员也多次遭遇类似签证制裁。虽然根据《联合国总部协定》,美国有义务为他国外交人员发放签证,但这并未影响美国拿签证问题做外交工具。
  美国的签证外交不限于针对“不友好”国家的签证制裁。美国1986年启动了“免签证计划”,允许特定国家的公民出于旅游或商务需要,可在美滞留最多90天,不必事先申请美国签证。该计划启动后,欧盟国家尤其是那些新“入盟”的中东欧国家,就把加入该计划作为对美外交的一个重点。希腊早在1981年就加入了欧共体,但在2004年欧盟东扩前,希腊是欧盟成员国中唯一一个不享受美国免签待遇的国家。希腊在反恐合作和情报共享上“不太配合”,在与其有领土争议的马其顿加入北约问题上与美国步调不一,是遭受美国冷遇的重要原因。
  不仅如此,美国还直接把免签待遇作为影响他国政策的工具。美国在与波兰和捷克谈免签问题时,要求对方允许美国在其领土部署反导系统。与此同时,美国也把免签待遇作为对“新欧洲”国家与美国合作的奖励。由于美国国会的掣肘,波兰至今未荣登美国的“免签榜”。2011年3月,时任美国国务卿希拉里访问华沙时,还对奥巴马政府未能兑现让波兰加入“免签证计划”的承诺而公开致歉。近年来波兰在反恐、反导及重大外交问题上与美国配合密切,也因此最有可能入选下一批美国“免签证计划”。
  与美国不同,签证外交在欧洲更多扮演地缘政治塑造的功能,这一点突出表现在以欧盟为核心的《申根协定》区域的扩容上。冷战结束之初,面临前苏东国家大量非法移民的压力,已经实现了互免签证的欧盟国家大幅收紧对外签证。但“签证铁幕”又与欧盟东扩计划相悖。在两难的选择下,欧盟在波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利等前社会主义阵营国家建立了签证“缓冲带”。一方面,欧盟与这些国家进行互免签证谈判,另一方面施压这些国家收紧对邻国的签证。在经历一段过渡期后,将这些“缓冲国”纳入“申根协定”。
  欧盟《申根协定》以及美国“免签证计划”的扩容,绝不仅仅是互免签证国家增多的问题。华盛顿州立大学政治学副教授亚当·路德特科认为,签证政策可以为深入研究欧盟一体化理论提供丰富的研究线索,它们很可能成为衡量欧盟一体化水平的关键。“当美国或另一发达国家给予某国免签权利时,该国即被认定加入发达或半发达国家俱乐部。这种对免签旅游的认定或拒绝,可以产生很大的社会和经济影响。”在波兰选择加入《申根协定》时,它不得不取消与乌克兰、俄罗斯等邻国之间传统的签证便利政策。这事实上就在重塑东欧国家的身份认同,进而影响欧洲的地缘政治边界。
  免签,另类格局分布图
  护照的雏形在中世纪的欧洲就存在,但现代护照和签证体系的出现,与现代民族国家的诞生有着密切的联系。签证制度本质上是国家边界管理职能的“位移”。如今,拒绝和允许他国国民入境,已经成为国家行使主权的一个标志。联合国人权宣言只是规定了个人享有出入自己所属国家的自由,但没有哪部国际法规定个人享有自由进入他国领域的权利。从这个意义上说,国家间通过外交谈判,达成互免签证的协定,是一种历史进步。
  但历史地看,这种进步又不太值得称道。现代意义上签证出现的20世纪初,当时不仅是免费发放,而且只是对个人护照可疑性的一种补充证明。1920年11月,当时的国联主导在巴黎召开了一次有关护照、海关手续及联运客票的国际会议,这次会议被认为是全球人口流动制度化的开端。但这次会议不仅没有提出强化护照、签证制度,还建议国家间在尊重管辖权的前提下,在互惠条件下逐步取消这些制度以实现人口的自由流动。但随着国联解体,二战爆发以及冷战对抗,巴黎会议的倡议也被历史遗忘。
  免签证格局的变化,反映了国际格局的变迁,也在塑造着国际格局。以美国的“免签证计划”榜单为例,截至今年2月,有38个国家和地区享有赴美免签证待遇。这些国家和地区都是发达经济体,除了亚洲的日本、韩国、新加坡和台湾地区,其他绝大部分是欧洲国家。欧盟主导的《申根协定》,拆除了成员国内部人口流动的高墙,但却对成员国以外的人筑起了高墙。乌克兰前总统库奇马曾警告,《申根协定》用另一种更人道但却同样危险的“签证铁幕”取代了“冷战铁幕”。
  此外,有些国家出于政治、经济等考虑,组建了区域性的免签证联盟。比如丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典之间的北欧联盟,巴林、科威特、安曼、卡塔尔、沙特和阿联酋之间的海湾合作委员会。但这些区域签证联盟在外交影响力上远不及美欧的签证联盟。不仅如此,有的区域性的免签联盟在欧美签证外交面前不具任何优势。土耳其对阿塞拜疆、伊朗以及中亚五国国民给予免签,但欧盟对土耳其加入《申根协定》的一个前提条件即是修改或取消这些签证优惠政策。如波兰一样,土耳其如果想“入盟”,未来将不得不在欧盟和邻国间做出抉择。
  英国亨氏顾问每年发布的“亨氏签证受限指数”,是目前最权威的针对全球不同国家的公民旅行自由度的排名。在最新发布的排名中,位列第一档的分布是芬兰、德国、瑞典、美国和英国,得分为174。这意味着这5国的国民享有全球174个国家和地区的免签或落地签待遇。排名前20位的几乎全部是经合组织成员国。根据中国公安部出入境网站公布的信息,截至2014年6月24日,中国公民享有免签或落地签待遇的国家和地区有49个,这一数量在“亨氏签证受限指数”全部94个排名中位列第79,跟海地、尼日利亚、土库曼斯坦属同一级别。中国的免签或落地签国数量在金砖国家中也垫底,不如印度(52个)、南非(97个)、俄罗斯(100个)和巴西(146个)。
  签证体系不公平背后
  免签或落地签国数量的多少,被认为是衡量一国软实力的指标。但这种认知的强化也掩盖了签证体系不公平的渊源及其影响。从“亨氏签证受限指数”排名,能看出一条明显的西方文明与非西方文明之间的分界线。当印度和加拿大还是大英帝国领地时,印度人进入加拿大就没有加拿大人前往印度自由。在1907年加拿大当局要求印度人赴加必须持有护照时,尽管印度当局强烈抗议,但大英帝国并未让“臣民意识”超越“种族意识”。尽管海湾合作委员会国家都是美国在中东的铁杆盟友,同时也是人均高收入国家,但这些国家都不在美国免签证计划考虑之列。除了安全担忧因素,谁能证伪美国在免签问题上有“文明差异”的考虑?
  目前欧美占据绝对影响力优势的签证体系,是西方价值观普世性与差异性的奇怪组合。这种组合认同每个人都有自由流动的自由,但也认同一部分人比另一部分人更自由。在英国伦敦政经学院教授埃里克·诺伊迈耶看来,目前的签证体系体现了高度的不平等,也在强化着这种不平等。他表示,经合组织国家利用政治权力维持着这些不平等。“同样,为了获得美国的免签证待遇,某些国家必须以向美国护照持有者提供免签为前提,但这样做绝不意味着能换来对等的互惠。”波兰社会学家齐格蒙·鲍曼在其著作《被围困的社会》中指出,赤裸裸的不平等,并不如想象的那样是收入差异使然,人口流动机会的差异化,是富裕国家政府长期以来针对欠发达地区民众的战略。
  法国哲学家巴理巴尔曾说,某种程度上说,每个现代国家都是殖民主义的产物。既然签证体系与现代国家的形成有着深厚的渊源,那么这一体系带有殖民主义的遗迹也就不奇怪。同样,认为目前的签证体系带有“种族”、“文明”的歧视性也站得住脚。但另一方面,签证体系的歧视性又有所不同,它不像一般意义上的种族、文明歧视性那样带有不可逾越性。比如,非西方国家的国民可以通过移民获得欧美国家的护照。当然,这种移民对于签证体系中弱势一方来说并非全然好事。它不仅体现在欧美国家对弱势国家优秀人力资源的“虹吸”上,还表现为对这些国家的国民“身份认同”、“国家忠诚”的侵蚀。
  对中国来说,免签或落地签国数量与中国国际地位不匹配的尴尬,不应被视为单纯的签证问题。中国香港、澳门和台湾地区的免签或落地签国数量是中国内地的两三倍,这种巨大差异会否对两岸三地民众的“身份认同”、“国家认同”产生影响?可能产生多大的影响?令人遗憾的是,在中国的学术文库里,几乎找不到从类似角度探讨签证问题的学术文献。


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