签证之家欢迎您! 签证专线:028-86676785 | 13084474899
专业签证外包、零售服务商

三非外国人清理档案:只罚款是不够的

[来源:瞭望东方周刊] [作者:张海林] [日期:12-06-25] [热度:]    文字大小:  
核心提示: 中国如何合理治理三非人口,罚款是永远不够的, 从政府到社会,怎样对外国人抱以“平常心”,在实际操作中绝非易事,这需要我们更多的思考。

观念不能停留在“外国人来得越多越好”的时代
        2012年5月15日《环球时报》发表文章,呼吁对“三非”外国人要“硬气起来”,以免问题越拖越深,但同时“要抱平常心,绝不可像一些西方国家那样动辄冒出排外主义,也应尽可能不引起外界对中国从此会冷冰冰对待外国人的误读”。
        从政府到社会,怎样对外国人抱以“平常心”,在实际操作中绝非易事。改革开放之初,由于此前政策上对于外国人来华一直以“严”、“紧”为特点,面对开放的新形势,各地公安机关对外国人的管理究竟如何开放、怎样进行改革感到“放不开,拿不准”。
        宋广益1955年在北京市公安局工作,任副科长,1981年调入公安部工作,任出入境管理局处长、副局级调研员。1979年公安部组织数名重点地区从事外国人管理工作人员研究起草对外国人管理的办法,她是参加者之一。
        根据宋广益的回忆文章,“当时搜集了美、英、日、罗、加等20多个国家的法律文本,并摘要成册,1981年‘外国人管理法’的初稿草就,领导让我们带着稿子到沿海开放势头强劲的广东、福建、浙江、上海等地召开座谈会,听取意见。”
        虽然上层已开始研究对外国人的管理对策,但因尚未有明确规定出台,基层公安机关仍采用老办法。宋广益记得1982年国务院外国专家局召开会议时,“会议中间,我被各地外办的同志‘围攻’,他们纷纷反映,地方公安机关对外国人卡得太死。”
        被“围攻”后,宋广益决定到几个重点盛区调查,“我和省厅的同志一路进行‘改革开放’的宣传。”“公安机关一定要认真执行开放政策,决不当‘绊脚石’。”
        1985年全国开放市县增至107个,至1998年底全国开放市县已达1392个,来华外国人数与日俱增。1982年来华外国人数为76万人,1998年达到710万人,增加约十倍。
        政策从严紧到开放,对外国人来华的观念亦从“不希望来得多”到“来得越多越好”,而这也带来了新的问题。2008年北京市公安局出入境管理处副处长高华达在接受媒体采访时说,有些部门的观念仍停留在“外国人来得越多越好”的时代,这给国内的外国人管理工作造成了混乱。
        “我国个别驻外使(领)馆签证工作有时把关不严,仅审查申请材料,没有实际调研和人身比对,甚至把原始材料交由国外旅行社代管,签证核发了多少份、签发给什么人都不太清楚。”高华达说,国内警方曾多次查处一人持有2份有效签证的案例。这也导致一些持短期签证者入境之后,一旦丢失或故意损毁签证而长期居留,警方在清理时无从掌握其国籍信息,无法快速遣返。
设立“移民局”还不成熟
        近年来,在来华外国人剧增的同时,管理外国人的机制并没有相应夯实。其中尤受关注的问题是,目前我国没有专门部门管理外国人居留。
        2009年北京市政府外事办涉外处处长高志勇对媒体说,目前对外国人申请在中国居留的问题,决策、发证和查证的职责分属三个不同职权部门,呈现多头管理局面。
        涉及外国人在华的日常管理部门分散,且部门之间沟通协调机制不完善,信息无法充分共享。如民政部管涉外婚姻,人力资源和社会保障部管外国人在华就业,派出所管外国人住宿登记,出入境管理局负责外国人签证签发与逾期非法居留的处罚。
         而在劳动、税务、工商、教育等部门对外国人的管理中亦存在真空。以工商系统为例,据2008年3月《瞭望新闻周刊》报道,工商局负责外国企业驻京机构的资质审批,但一般情况下只看书面材料,不实地核查,工商注册登记的外商投资企业中有30%~40%的信息不实,甚至根本找不到相关企业。当时的数据是在京外资企业到工商局登记注册的有3万多家,而到公安部门备案的仅12000多家,此外虚假投资、异地办公、虚假注册、该注销的不注销等现象也较多存在。
        为此,2009和2010年,全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾连续提出关于成立国家移民局的建议。
        对于建议的结果,叶青对媒体透露:“目前得到人大的反馈是:讨论有意义,但目前尚未成熟,还待可行性研究。”
        不过在信息共享方面或将迎来突破。2012年4月26日,在北京举行的十一届全国人大常委会第二十六次会议分组会议上,常委会组成人员二次审议了《出境入境管理法(草案)》。草案总则第五条中明确规定:国家建立统一的出境入境管理信息平台,实现有关管理部门信息共享。
只罚款是不够的
        在行政长效管理机制建立的同时,法治体系跟进也极为迫切。
        1985年11月,全国人大常委会发布了《外国人入境出境管理法》。1986年至今,除了实施细则在1994年和2010年做了少许修订之外,变动不大。业界人士普遍认为,26年前定的处罚标准,今天显得“过轻”,当时预见的移民问题,如今已无法适应现实。
        例如,目前《外国人入境出境管理法实施细则》第四十二条规定:“对违反本实施细则第十六、十九、二十条规定,非法居留的外国人,可以处警告或者每非法居留1日,处500元罚款,总额不超过5000元,或者处3日以上、10日以下的拘留;情节严重的,并处限期出境。”
        由此,修法问题一直备受关注。最近二次审议的《出境入境管理法(草案)》是对1985年制定的《中国公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、1986年制定的两法实施细则以及1995年制定的《出入境边防检查条例》的综合。
        关于罚款额度,草案二次审议时,全国人大法律委建议在法律责任中对非法出入境或者协助他人非法出入境,容留、藏匿非法入境的外国人,非法介绍、聘用外国人等行为的罚款数额予以适当提高,并对单位违法相应加大处罚力度。
        “对协助他人非法出入境的要加重惩处力度,包括为外国人出具邀请函件或其他申请材料的,收容、藏匿非法入境、非法居留外国人的,都要重罚。”全国人大常委会委员李祖沛在分组审议草案时说,如果按现在草案的规定,对个人罚款2000元,对单位罚款1万元,“很难起到警诫作用”。
         全国人大常委会委员侯建国认为,限期离境和遣返也是对外国人处罚方式中重要的一款。李祖沛还建议:“对情节严重的行政拘留,加上限期离境和遣返。性质严重的,还可以规定几年内不得入境。”
        更新处罚标准和方式之外,《出境入境管理法(草案)》二审稿也将明确外国人的非法就业问题。法律委建议将草案有关规定修改为,外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的,属于非法就业。
        此外,移民法学者刘国福认为我国法律还应建立普通签证担保制度,丰富处罚“三非”外国人的途径。“普通签证担保制度是目前世界各国打击‘三非’的一项重要制度,无论是传统移民国家还是欧洲国家的移民法,都设立了不同种类的亲属和用人单位提名/担保签证。”
        刘国福还认为,应适当放开外国留学生在读期间和毕业后在中国的就业。“我国目前不允许外国留学生在读期间和毕业后在中国就业。草案的第二次审议稿也只是国务院教育主管部门会同国务院有关部门建立外国留学生勤工助学管理制度,对外国留学生勤工助学的岗位范围和时限作出规定。使用‘勤工助学’,意味着不能规范助学类以外的工作行为,实践中,完全杜绝留学生从事非助学类工作几乎不可能。”刘国福说。 


评论

   关于我们 - 联系我们 - 诚邀合作 - 企业服务 - 定制旅游 - 团队日志 - 友情链接 - 签证代办必读 - 版权声明 - 网站地图